加強(qiáng)社會(huì)組織管理促進(jìn)和諧社會(huì)建設(shè)
林明江
隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)深入發(fā)展、社會(huì)加快轉(zhuǎn)型以及國(guó)際交流日益增多，社會(huì)組織逐步興起，影響作用日益擴(kuò)大。加強(qiáng)社會(huì)組織管理，支持社會(huì)組織的發(fā)展，發(fā)揮其應(yīng)有作用，實(shí)現(xiàn)中共十七大提出的“發(fā)揮社會(huì)組織在擴(kuò)大群眾參與、反映群眾訴求方面的積極作用，增強(qiáng)社會(huì)自治功能”的要求，對(duì)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)，加強(qiáng)中國(guó)特色社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)“四位一體”的戰(zhàn)略布局具有十分重要的意義。
一、我國(guó)社會(huì)組織發(fā)展?fàn)顩r及其作用
社會(huì)組織是自然人、法人或者其他組織，以非營(yíng)利、獨(dú)立性和志愿性為特征，為實(shí)現(xiàn)特定目標(biāo)而建立的共同活動(dòng)的社會(huì)群體。隨著改革開放的不斷深入，在多種因素的共同推動(dòng)下，我國(guó)在社會(huì)轉(zhuǎn)型期出現(xiàn)了社會(huì)組織快速發(fā)展的新情況。一是數(shù)量猛增。據(jù)民政部門統(tǒng)計(jì)，截至2006年底，依法登記的社會(huì)組織已經(jīng)超過了35.4萬個(gè)，其中社會(huì)團(tuán)體19.2萬個(gè)，民辦非企業(yè)單位16.1萬個(gè)，基金會(huì)1144個(gè)，比1988年增長(zhǎng)了78.7倍，年均增長(zhǎng)46%。另據(jù)一些研究機(jī)構(gòu)分析，我國(guó)目前各類社會(huì)組織多達(dá)800萬個(gè)，剔除不需注冊(cè)的人民團(tuán)體等至少也有300萬個(gè)。二是總體實(shí)力逐步增強(qiáng)。據(jù)民政部門不完全統(tǒng)計(jì)，我國(guó)社會(huì)組織總資產(chǎn)規(guī)模已超過1000億元，2006年底，參加年檢的1646家全國(guó)性社會(huì)組織總資產(chǎn)達(dá)136.8億元；社會(huì)組織吸納就業(yè)426萬人，注冊(cè)志愿者、社會(huì)工作者和義工達(dá)2511萬人。三是覆蓋范圍進(jìn)一步擴(kuò)大。由初期的社會(huì)慈善、扶貧救助為主拓展到工商服務(wù)業(yè)、農(nóng)業(yè)、科學(xué)研究、教育、衛(wèi)生、文化、體育、生態(tài)環(huán)境、社會(huì)服務(wù)、法律、職業(yè)及從業(yè)者組織等十幾個(gè)領(lǐng)域，其中慈善組織和基層社會(huì)組織發(fā)展較快。
近年來，作為一種新型的組織形式，社會(huì)組織為增強(qiáng)社會(huì)自治功能、實(shí)現(xiàn)政府行政管理與群眾自治有效銜接和互動(dòng)，提供了組織平臺(tái)，成為人民群眾參與社會(huì)管理和公共服務(wù)、實(shí)踐社會(huì)良性治理的重要載體。在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)成為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，促進(jìn)行業(yè)可持續(xù)發(fā)展的“催化劑”和“助推器”，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的完善。在政治領(lǐng)域，社會(huì)組織在擴(kuò)大人民民主、引導(dǎo)群眾有序參與、增強(qiáng)社會(huì)自治、協(xié)調(diào)利益矛盾、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定等方面發(fā)揮了積極作用。在文化領(lǐng)域，學(xué)術(shù)團(tuán)體和民辦文化服務(wù)機(jī)構(gòu)，聚集了成千上萬專家學(xué)者、專業(yè)人才，通過廣泛的學(xué)術(shù)研究和學(xué)術(shù)交流活動(dòng)，促進(jìn)了科技創(chuàng)新和普及應(yīng)用，推進(jìn)了社會(huì)主義文化繁榮。在社會(huì)公益領(lǐng)域，社會(huì)組織積極從事減貧濟(jì)困、救災(zāi)防災(zāi)、安老撫幼、扶弱助孤、助學(xué)助醫(yī)等公益活動(dòng)，弘揚(yáng)了尊老愛幼、團(tuán)結(jié)互助、關(guān)心他人的良好社會(huì)風(fēng)尚，促進(jìn)了社會(huì)和諧。在社會(huì)管理領(lǐng)域，社會(huì)組織配合政府職能轉(zhuǎn)變，承接部分社會(huì)管理和社會(huì)服務(wù)職能，使社會(huì)多樣化需求得到進(jìn)一步滿足。在對(duì)外交流合作領(lǐng)域，社會(huì)組織在配合我國(guó)政府外交方面扮演著重要角色，對(duì)促進(jìn)祖國(guó)統(tǒng)一、樹立我國(guó)良好形象，共建和諧國(guó)際環(huán)境發(fā)揮著不可替代的作用。
二、當(dāng)前社會(huì)組織在發(fā)展中存在的問題
（一）社會(huì)組織仍處于發(fā)展的初級(jí)階段。一是與全球社會(huì)組織相比，發(fā)展數(shù)量總體偏少，發(fā)達(dá)國(guó)家每萬人擁有社會(huì)組織的數(shù)量一般超過50個(gè)，而我國(guó)目前萬人擁有的社會(huì)組織數(shù)量?jī)H為2.7個(gè)，不僅低于發(fā)達(dá)國(guó)家，而且低于發(fā)展中國(guó)家。二是經(jīng)費(fèi)緊張、人才缺乏、能力較弱。美國(guó)2006年捐款額達(dá)到2950億美元，占GDP的2.5%，有1億多人作為志愿者參加公益活動(dòng)。我國(guó)GDP總量為美國(guó)的17%，但社會(huì)組織動(dòng)員社會(huì)資金規(guī)模僅為美國(guó)社會(huì)組織的0.24%。經(jīng)濟(jì)活動(dòng)規(guī)模、吸納就業(yè)能力和國(guó)民經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)度不大。
（二）社會(huì)組織功能不清、不健全。社會(huì)組織行政化色彩濃厚，政府向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移職能不到位。相當(dāng)一部分社會(huì)組織，法人自主性不強(qiáng)，群眾代表性不夠。部分社會(huì)組織行為不規(guī)范，自律和活力不足，社會(huì)公信度不高。此外，社會(huì)組織服務(wù)社會(huì)的功能不強(qiáng)。如，在美國(guó)，醫(yī)療行業(yè)中50%以上的病床設(shè)在非營(yíng)利醫(yī)院，50%左右的高等學(xué)校、60%的社會(huì)福利機(jī)構(gòu)都是非營(yíng)利組織，社會(huì)組織提供的公共服務(wù)占到一半以上，而我國(guó)社會(huì)組織開展醫(yī)療、教育、社會(huì)福利等事業(yè)的空間還很少。
（三）管理體制成為制約社會(huì)組織發(fā)展的“瓶頸”。我國(guó)現(xiàn)行的社會(huì)組織管理體制，概要地說是“雙重管理”，這在體制轉(zhuǎn)軌和社會(huì)轉(zhuǎn)型階段發(fā)揮了重要作用，但隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這種體制也愈益與現(xiàn)實(shí)不適應(yīng)。體制重心偏于約束和管制，促進(jìn)和引導(dǎo)的功能體現(xiàn)不充分；多頭管理，職能交叉，也有銜接上的空白；伴隨市場(chǎng)和社會(huì)發(fā)展而新產(chǎn)生的社會(huì)組織很難找到主管部門，發(fā)展空間狹小。還有些組織不在注冊(cè)登記之列，游離在外，無人管理。境外非政府組織在華活動(dòng)，也無登記、管理的法律法規(guī)，造成一些地方采取“不承認(rèn)、不接觸、不取締”的三不政策。
三、幾點(diǎn)建議
近年來，黨和政府重視社會(huì)組織的發(fā)展，多次強(qiáng)調(diào)“健全社會(huì)組織，增強(qiáng)服務(wù)社會(huì)功能”、“重視社會(huì)組織建設(shè)與管理”，出臺(tái)了一系列政策和配套措施。一方面政府支持和鼓勵(lì)社會(huì)需求的社會(huì)組織的發(fā)展，積極培育行業(yè)協(xié)會(huì)、農(nóng)村專業(yè)經(jīng)濟(jì)協(xié)會(huì)、公益慈善和基層服務(wù)性社會(huì)組織，鼓勵(lì)社會(huì)力量在教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育、社會(huì)福利等領(lǐng)域興辦民辦非企業(yè)單位，發(fā)展和規(guī)范各類基金會(huì)。另一方面，確定了社會(huì)組織的性質(zhì)、法律地位，進(jìn)一步規(guī)范了登記、管理職責(zé)和準(zhǔn)則。盡管如此，仍存在許多需要改進(jìn)的方面，為此建議如下。
（一）進(jìn)一步加大政府對(duì)社會(huì)組織的支持力度，促進(jìn)社會(huì)組織的大發(fā)展
政府支持是社會(huì)組織健康發(fā)展的保障。有關(guān)部門要充分認(rèn)識(shí)發(fā)展壯大社會(huì)組織的重要性，努力為社會(huì)組織的健康發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境。目前，社會(huì)組織獲取政府補(bǔ)貼或政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)還沒有法定渠道和制度；我國(guó)對(duì)社會(huì)組織的稅收優(yōu)惠還沒有形成統(tǒng)一的政策體系。全國(guó)僅有72個(gè)基金會(huì)和社會(huì)團(tuán)體獲得捐贈(zèng)人稅前扣除資格，優(yōu)惠稅種有限，僅限于所得稅優(yōu)惠，支持力度有限。建議：1.降低準(zhǔn)入門檻，簡(jiǎn)化程序，大力扶持社會(huì)組織健康發(fā)展；2.加大政府對(duì)社會(huì)組織的資助。政府財(cái)買社會(huì)組織的服務(wù)，是資助社會(huì)組織的重要方式。要?jiǎng)澏ㄕ蛏鐣?huì)組織購(gòu)買服務(wù)的重點(diǎn)領(lǐng)域，采用公開招標(biāo)的方式，建立規(guī)范的程序和制度。3.對(duì)公益慈善組織的捐贈(zèng)稅收優(yōu)惠實(shí)行普惠制，簡(jiǎn)化稅收減免程序，鼓勵(lì)個(gè)人對(duì)公益組織的捐贈(zèng)；擴(kuò)大社會(huì)組織稅收優(yōu)惠種類和范圍。在財(cái)產(chǎn)稅、商品稅、房產(chǎn)稅、車船使用稅、城鎮(zhèn)土地使用稅等方面給予社會(huì)組織稅收優(yōu)惠。建立稅收優(yōu)惠配套措施和民政部門、財(cái)政部門及稅務(wù)部門的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。
（二）加強(qiáng)法制建設(shè)，適時(shí)制定《社會(huì)組織法》等法律
目前，我國(guó)已有關(guān)于社會(huì)組織的法律、法規(guī)和規(guī)章，具備了依法對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行引導(dǎo)、監(jiān)督和管理的法制基礎(chǔ)。但總體看來，法律的供給與需求差距較大。一是對(duì)社會(huì)組織無基本法，導(dǎo)致對(duì)其地位、功能缺乏基本定位。二是現(xiàn)有法規(guī)偏重程序法，缺少實(shí)體法，對(duì)社會(huì)組織的權(quán)利和義務(wù)規(guī)范和保護(hù)均顯不足。三是對(duì)有些新出現(xiàn)的社會(huì)組織甚至無法可依。建議：1.制定《社會(huì)組織法》，為對(duì)社會(huì)組織的管理提供實(shí)體性母法。建議由全國(guó)人大常委會(huì)主持，開展立法調(diào)研，起草草案，征求意見。2.本著“急用先立”的原則，加快對(duì)新興社會(huì)組織的管理立法、對(duì)備案制度立法、對(duì)民間組織涉外活動(dòng)和境外非政府組織在華活動(dòng)立法。另一方面，與《社會(huì)組織法》相適應(yīng)的行業(yè)協(xié)會(huì)法、公共服務(wù)組織法等規(guī)范社會(huì)組織的行為、機(jī)構(gòu)、治理和管理體制方面的法律也應(yīng)著手制定。
（三）進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，規(guī)范社會(huì)組織的職能
隨著政府管理體制從全能政府向“小政府、大社會(huì)”的管理格局轉(zhuǎn)變，政府職能轉(zhuǎn)移已成為共識(shí)，但是對(duì)于政府職能中哪些職能可以轉(zhuǎn)移給社會(huì)組織，缺乏明確的政策和措施。一些行政管理部門向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移的職能不夠。建議：1.要加大改革力度，促進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變，將更多的公共事務(wù)交給社會(huì)組織承擔(dān)，如，將微觀層面的事務(wù)性服務(wù)職能、部分行業(yè)管理職能、城市社區(qū)公共服務(wù)職能、農(nóng)村生產(chǎn)技術(shù)服務(wù)職能、社會(huì)慈善和社會(huì)公益等職能轉(zhuǎn)移給社會(huì)組織，從而擴(kuò)大了公共服務(wù)供給，降低了社會(huì)管理的行政成本，使社會(huì)多樣化需求得到進(jìn)一步滿足。2.要確定轉(zhuǎn)移的職能范圍。如在行業(yè)管理領(lǐng)域，應(yīng)該將決策咨詢、標(biāo)準(zhǔn)制定、行業(yè)統(tǒng)計(jì)與調(diào)查、資質(zhì)資格的考核、展覽展銷、行業(yè)自律、價(jià)格協(xié)調(diào)和行業(yè)性集體談判、反傾銷中的應(yīng)訴和調(diào)查等職能移交給行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)。在學(xué)術(shù)研究領(lǐng)域，應(yīng)將技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)制定、成果鑒定、咨詢服務(wù)、項(xiàng)目評(píng)審、研究規(guī)劃、課題設(shè)置、研究經(jīng)費(fèi)發(fā)放、專業(yè)人員培訓(xùn)、學(xué)術(shù)評(píng)價(jià)等職能移交給學(xué)術(shù)性組織；在人力資源領(lǐng)域，應(yīng)將職業(yè)道德規(guī)范、職業(yè)培訓(xùn)和繼續(xù)教育、制定從業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、組織從業(yè)資格考試、專業(yè)技術(shù)職務(wù)職稱評(píng)審、懲戒不良從業(yè)者等職能轉(zhuǎn)移給職業(yè)及從業(yè)者組織等。對(duì)于這些職能的轉(zhuǎn)變和定位，要有長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，循序漸進(jìn)。
（四）加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織的監(jiān)督，使社會(huì)組織進(jìn)一步規(guī)范化
隨著社會(huì)組織迅速發(fā)展，加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織的監(jiān)管，保證社會(huì)組織健康發(fā)展，應(yīng)擺上議事日程。建議：1.針對(duì)社會(huì)組織類別龐雜，逐步實(shí)行不同的管理體制，根據(jù)不同特點(diǎn)制訂不同的引導(dǎo)和促進(jìn)政策，進(jìn)一步規(guī)范社會(huì)組織的發(fā)展。2.采取實(shí)際措施，切實(shí)加強(qiáng)黨對(duì)社會(huì)組織的領(lǐng)導(dǎo)。在中央和地方黨委設(shè)立社會(huì)工作部，統(tǒng)籌黨領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)建設(shè)的工作。要進(jìn)一步研究和創(chuàng)新在新形勢(shì)下加強(qiáng)黨領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)組織建設(shè)、運(yùn)行機(jī)制、活動(dòng)方式等問題，最大限度地把群眾組織起來，團(tuán)結(jié)在黨的周圍。要發(fā)揚(yáng)“支部建在連上”的優(yōu)良傳統(tǒng)，加強(qiáng)黨的基層組織建設(shè)，形成黨在各級(jí)各類社會(huì)組織的工作網(wǎng)絡(luò)。3.要加強(qiáng)監(jiān)管力量，增加各級(jí)登記管理部門機(jī)構(gòu)編制和人員經(jīng)費(fèi)，改變監(jiān)督不到位的問題。
（作者為中國(guó)僑聯(lián)副主席、黨組副書記）
來源：人民網(wǎng)·中國(guó)政協(xié)新聞網(wǎng)
