淺析工程暫停令在監(jiān)理工作中的規(guī)范運用
連云港市建設(shè)監(jiān)理公司 王懷棟
工程暫停令是指在監(jiān)理工作實施過程中，工程項目發(fā)生了必須暫停施工的緊急事件，總監(jiān)根據(jù)停工原因的影響范圍和影響程度，確定工程項目停工的范圍，按照委托監(jiān)理合同所授予的權(quán)限，向承包單位下達工程暫時停止施工的指令。承包單位在收到“工程暫停令”后，應(yīng)在規(guī)定時間內(nèi)完成相關(guān)整改工作，填報工程復(fù)工報審表，報請項目監(jiān)理機構(gòu)進行核查。《建設(shè)工程監(jiān)理規(guī)范》明確規(guī)定了簽發(fā)工程暫停令的權(quán)限僅限于總監(jiān)，總監(jiān)不得將該項工作委托給其他監(jiān)理人員。同時《監(jiān)理規(guī)范》在附錄表中給出了工程暫停令使用的統(tǒng)一表式(B2表)，從客觀上規(guī)范了總監(jiān)運用暫停指令的工作行為，也促進了監(jiān)理單位工作程序的規(guī)范化建設(shè)。但在具體的操作過程中，由于不同總監(jiān)的專業(yè)水平、管理能力、工作經(jīng)驗以及思想認識上存在差異，目前在運用工程暫停令方面出現(xiàn)了一些不嚴謹、不正確、不規(guī)范的地方。筆者結(jié)合自身的工作體會，就如何規(guī)范運用工程暫停令談?wù)剮c意見。
1 運用工程暫停令的作用和意義
工程暫停令是項目監(jiān)理機構(gòu)運用指令控制權(quán)的具體形式之一，是對承包單位提出指示或命令的書面文件，屬于強制執(zhí)行的指令性文件。簽發(fā)工程暫停令是總監(jiān)從全局利益和工程目標出發(fā)，在對某項施工作業(yè)或管理問題以及表達建設(shè)單位意圖等方面，經(jīng)過充分調(diào)研、溝通和決策之后，必須要求承包單位暫時停止施工，承包單位要嚴格按照暫停令上的要求實施相關(guān)工作，對此承包單位負有全面正確執(zhí)行暫停令的責任，監(jiān)理機構(gòu)負有監(jiān)督暫停令實施效果的責任。因此，它是一種非常慎用而嚴肅的管理手段。運用工程暫停令的目的有三點：一是體現(xiàn)建設(shè)單位的意圖，維護建設(shè)單位的利益；二是督促承包單位嚴格按照法律法規(guī)、設(shè)計要求、技術(shù)規(guī)范和施工合同進行施工，保證工程項目不出現(xiàn)重大質(zhì)量、安全隱患，或出現(xiàn)質(zhì)量、安全問題后能夠得到有效制止，遏制其發(fā)展；三是維護監(jiān)理權(quán)威，保障監(jiān)理工作的效果，促使工程項目實現(xiàn)既定目標。工程暫停令具有針對性、強制性、嚴肅性、權(quán)威性的特點。暫停令一旦簽發(fā)，承包單位必須認真對待，按規(guī)定期限進行整改落實并按時回復(fù)，總監(jiān)應(yīng)嚴格審查承包單位的復(fù)工申請及相關(guān)的附件資料。
《建設(shè)工程監(jiān)理規(guī)范》第5.4.12條規(guī)定：“監(jiān)理人員發(fā)現(xiàn)施工存在重大質(zhì)量隱患，可能造成質(zhì)量事故或已經(jīng)造成質(zhì)量事故時，應(yīng)通過總監(jiān)理工程師及時下達工程暫停令，要求承包單位停工整改。整改完畢并經(jīng)監(jiān)理人員復(fù)查，符合規(guī)定要求后，總監(jiān)理工程師應(yīng)及時簽署工程復(fù)工報審表”。《建筑法》第32條規(guī)定：“工程監(jiān)理人員認為工程施工不符合工程設(shè)計要求、施工技術(shù)標準和合同約定的，有權(quán)要求建筑施工企業(yè)改正”。《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理條例》第14條規(guī)定：“工程監(jiān)理單位在實施監(jiān)理過程中，發(fā)現(xiàn)存在安全事故隱患的，應(yīng)當要求施工單位整改；情況嚴重的，應(yīng)當要求施工單位暫時停止施工，并及時報告建設(shè)單位”。從以上幾條規(guī)定可以看出運用工程暫停令在監(jiān)理工作中的重要作用，它是監(jiān)理的一個非常有效的控制手段，也是法律賦予監(jiān)理的重要職責。
2 簽發(fā)工程暫停令的條件分析
引發(fā)總監(jiān)簽發(fā)工程暫停令的原因主要有建設(shè)單位的原因、承包單位的原因以及其它方面的原因(既非建設(shè)單位也非承包單位的原因)。《建設(shè)工程監(jiān)理規(guī)范》第6．1．2條規(guī)定：“在發(fā)生下列情況之一時，總監(jiān)理工程師可簽發(fā)工程暫停令：(1)建設(shè)單位要求暫停施工、且工程需要暫停施工；(2)為了保證工程質(zhì)量而需要進行停工處理；(3)施工出現(xiàn)了安全隱患，總監(jiān)理工程師認為有必要停工以消除隱患；(4)發(fā)生了必須暫時停止施工的緊急事件；(5)承包單位未經(jīng)許可擅自施工，或拒絕項目監(jiān)理機構(gòu)管理”。上述意思表明以上五種情況只要有一種情況發(fā)生，總監(jiān)就可以簽發(fā)工程暫停令，它們是導(dǎo)致工程暫停施工的根本原因。因此，監(jiān)理人員必須充分認識和理解其內(nèi)涵，在監(jiān)理工作中規(guī)范運用工程暫停令，才能行使好手中的權(quán)力。上述第(1)種情況表明，建設(shè)單位要求停工，但總監(jiān)經(jīng)過獨立的判斷，也認為有必要暫停施工時，可簽發(fā)工程暫停令。若總監(jiān)經(jīng)過獨立的判斷后認為沒有必要暫停施工，則不應(yīng)簽發(fā)工程暫停令。此時總監(jiān)應(yīng)將沒有必要暫停的理由和建議與建設(shè)單位進行溝通、作出說明。當發(fā)生上述第(2)(3)(4)種的情況時，不論建設(shè)單位是否要求停工，總監(jiān)均應(yīng)及時按程序簽發(fā)工程暫停令，要求承包單位停工整改、返工，這些情況在施工中是時有發(fā)生的，監(jiān)理人員應(yīng)嚴格控制，比如：未經(jīng)監(jiān)理審查同意，擅自變更設(shè)計或修改施工方案進行施工；使用不合格的材料、構(gòu)配件和設(shè)備；工序施工完成后，未經(jīng)監(jiān)理驗收或驗收不合格而擅自進行下道工序施工；隱蔽工程未經(jīng)監(jiān)理驗收確認合格而擅自隱蔽；施工中出現(xiàn)質(zhì)量異常情況，經(jīng)監(jiān)理指出后，承包單位未采取有效改正措施或措施不力、效果不好仍繼續(xù)作業(yè)；施工中出現(xiàn)安全隱患，若不停止施工將會導(dǎo)致安全問題或事故的發(fā)生；已發(fā)生質(zhì)量事故遲遲不按監(jiān)理要求進行處理，或已發(fā)生質(zhì)量隱患、質(zhì)量事故，如不停工則質(zhì)量隱患、質(zhì)量事故將繼續(xù)發(fā)展，或已發(fā)生質(zhì)量事故，承包單位隱瞞不報，私自處理等等。上述第(5)種情況表明，當總監(jiān)簽發(fā)暫停令后，在簽發(fā)復(fù)工令之前，承包單位擅自施工，總監(jiān)應(yīng)再次簽發(fā)暫停令，并采取進一步措施保證工程施工和監(jiān)理的正常秩序。若承包單位拒絕執(zhí)行監(jiān)理的要求或指令時，總監(jiān)應(yīng)視情況簽發(fā)暫停令。
3 工程暫停令運用和簽發(fā)中的不規(guī)范表現(xiàn)
簽發(fā)工程暫停令是監(jiān)理有所作為的體現(xiàn)，特別是對規(guī)避監(jiān)理責任起到了良好的效果。當前絕大部分監(jiān)理機構(gòu)對其很重視，簽發(fā)及時有效，內(nèi)容完整，表達清晰，但也出現(xiàn)了一些不規(guī)范的表現(xiàn)。
(1)使用時不注意尺度。有的項目該下達暫停令時沒有下達，不該下達時反而下達了有的項目只要出現(xiàn)問題就下達暫停令，出現(xiàn)了濫發(fā)暫停令的現(xiàn)象，造成暫停令的權(quán)威性、嚴肅性差；有的總監(jiān)不會運用暫停令，存在與監(jiān)理工作聯(lián)系單、監(jiān)理工程師通知單混用的現(xiàn)象。造成這些現(xiàn)象的主要原因是監(jiān)理對引發(fā)總監(jiān)簽發(fā)暫停令的五種情況認識不清、理解不透。有人認為只要有問題，發(fā)個暫停令就可以免除監(jiān)理責任；有人害怕工程停工會引起建設(shè)單位反感而不敢使用暫停令。這樣做不僅起不到良好的指令作用，反而會影響建設(shè)單位和承包單位對監(jiān)理的評價。
(2)提出的存在問題不詳細，缺乏具體表述；或要求暫停的理由不明確，證據(jù)不足。有的工程暫停令中所表述的存在問題、暫停原因內(nèi)容空洞、抽象、不具體，給人的感覺是監(jiān)理不了解現(xiàn)場的實際情況，而是憑空想象的，如“由于現(xiàn)場鋼筋經(jīng)監(jiān)理驗收不合格的原因，現(xiàn)通知你方必須暫停施工”就缺少存在問題的具體鋼筋部位、問題的性質(zhì)(是鋼筋原材料不合格還是綁扎成型的鋼筋骨架不合格或是錨固長度不合格等)、監(jiān)理的實測數(shù)據(jù)、違反的規(guī)范名稱及具體條款的表述。這樣的暫停令不僅沒有說服力，施工單位也不愿意接受暫停的要求。
(3)缺乏時間觀念，對暫停令的時效性重視不夠、認識不足。具體體現(xiàn)在以下三個方面：一是對暫停開始時間把握不住。有的暫停開始時間過早，發(fā)出了不適合的指令，影響到工程計劃而延誤工期；有的暫停開始時間過遲，事過境遷之后才下達指令，不是監(jiān)理失誤就是監(jiān)理失職；二是對暫停時間把握不住。暫停時間的長短不僅會影響到工程的進展，也會影響到監(jiān)理的權(quán)威以及工程質(zhì)量、費用等。因此這個“暫時的”時限不宜過短，更不能過長。為體現(xiàn)監(jiān)理的公正性、科學(xué)性，工程暫時停工的時間長度應(yīng)使承包單位有充分時間進行整改、提高質(zhì)量意識，形成落實情況報告和填報復(fù)工申請為度，既不能走形式，也不能刁難承包單位。三是總監(jiān)簽發(fā)暫停令的時間和承包單位簽收的時間不具體，多數(shù)只簽署到年月日，沒有簽署到時點分，時效觀念弱。
(4)缺乏空間觀念，對暫停施工的內(nèi)容范圍表述不具體、不明確。總監(jiān)在暫停指令中若不注意暫停內(nèi)容范圍的廣度，會造成承包單位不知所措，也無法理解停工的意圖，如“由于三層砌筑工程質(zhì)量有問題而要求承包單位暫停施工”就沒有說明要求暫停施工的具體部位，是三層砌筑工程暫停施工還是三層所有工序停止活動或是整個項目停止一切施工，讓人摸不著頭腦。總監(jiān)應(yīng)根據(jù)停工原因的影響范圍和影響程度，確定工程停工的內(nèi)容范圍。總監(jiān)可以指令某道工序暫時停工，也可以指令若干個分項或分部工程暫時停工，還可以指令某個單位工程暫時停工。一般情況下，宜點上的問題解決點，線上的問題解決線，面上的問題解決面，不應(yīng)無限擴大。如一住宅小區(qū)工程共分五個合同段，其一個合同段中的某棟樓房的塑鋼外窗質(zhì)量有問題應(yīng)及時暫停施工進行整改，則總監(jiān)可指令該樓房停止塑鋼外窗施工，也可以指令該樓房的一切工序活動停止并整頓，還可以指令該合同段內(nèi)的所有塑鋼外窗停止施工(開現(xiàn)場會進行總結(jié)提高)，但總監(jiān)不應(yīng)指令該合同段所有工程停工，更不應(yīng)指令整個小區(qū)內(nèi)所有合同段的一切工程停止施工。
(5)在暫停期間對承包單位要做好的各項工作要求不細致、不具體。工程暫停只是監(jiān)理控制的一種手段，不是最終目的，最終目的是確保工程目標的實現(xiàn)。因此，總監(jiān)在工程暫停令中要詳細闡述監(jiān)理和建設(shè)單位要求承包單位應(yīng)完成的各項具體工作。如果只是停止施工，承包單位沒有很好的落實整改，停工也是沒有意義的，這點在實際操作中往往被忽視。因此，在工程暫停令中應(yīng)要求承包單位針對存的問題進行分析，進行認真嚴肅的整改落實，制定類似問題發(fā)生的預(yù)防措施，復(fù)工申請的時限，對有關(guān)責任的處罰等。
(6)工程暫停令簽發(fā)的程序不符合要求。有的暫停令是由建設(shè)單位簽發(fā)給承包單位，抄送監(jiān)理機構(gòu)的；有的暫停令是由總監(jiān)代表或?qū)I(yè)監(jiān)理工程師簽發(fā)的；有的暫停令甚至是由監(jiān)理員簽發(fā)的；有的總監(jiān)在簽發(fā)暫停令前沒有與建設(shè)單位協(xié)商；有的暫停令未及時抄報建設(shè)單位，復(fù)工申請批準后不轉(zhuǎn)發(fā)建設(shè)單位等，這些都是程序上的錯誤，不符合監(jiān)理規(guī)范的要求。不論是非承包單位的原因還是承包單位的原因引起的暫停施工，工程暫停令必須由總監(jiān)簽發(fā)，總監(jiān)不得將該項工作委托其他人員完成。工程暫停令、復(fù)工申請及有關(guān)材料，均應(yīng)及時報送建設(shè)單位。
(7)不允許承包單位申訴，強制執(zhí)行。工程暫停令雖然具有強制性，但根據(jù)《建設(shè)工程施工合同(示范文本)》的規(guī)定，應(yīng)允許承包單位對監(jiān)理提出的問題、暫停的時間時限、暫停的內(nèi)容范圍等進行申訴。承包單位如認為工程暫停令不合理，應(yīng)在收到指令后24小時內(nèi)向監(jiān)理提出修改指令的書面報告，監(jiān)理在收到報告后24小時內(nèi)作出修改暫停令或繼續(xù)執(zhí)行原暫停令的決定，并以書面形式通知承包單位。緊急情況下，監(jiān)理要求承包單位立即執(zhí)行暫停令或承包單位雖有異議，但監(jiān)理決定仍繼續(xù)執(zhí)行的暫停令，承包單位應(yīng)予執(zhí)行。因暫停令錯誤發(fā)生的追加合同價款和給承包單位造成的損失由建設(shè)單位承擔，延誤的工期相應(yīng)順延。
(8)工程暫停令簽發(fā)后，監(jiān)理人員對所發(fā)生的情況沒有記錄，缺乏必要的跟蹤檢查，使暫停令一簽了之，造成暫停令使用效果達不到相應(yīng)的要求。對于由承包單位原因?qū)е鹿こ虝和r，監(jiān)理應(yīng)認真旁站、檢查暫停令的落實情況，檢查承包單位是不是按照監(jiān)理的要求進行整改落實的，有沒有落實到位，落實及不及時，有沒有采取進一步的措施，這為監(jiān)理審批承包單位的復(fù)工申請?zhí)峁┝酥苯右罁?jù)。對于由建設(shè)單位或非承包單位原因?qū)е鹿こ虝和r，監(jiān)理也應(yīng)如實記錄所發(fā)生的實際情況，以實事求是地處理工程延期和費用損失。
(9)監(jiān)理用語不規(guī)范、不簡潔。由于不同總監(jiān)的業(yè)務(wù)能力和技術(shù)水平等綜合素質(zhì)有差距，造成暫停令的使用在語言表達方面差別較大。有的問題表述不清，土話較多，條理性差，語言不規(guī)范，不簡潔。工程暫停令是非常嚴肅的指令文件，在用詞用語方面要嚴格對待。一般情況下，用詞應(yīng)分別采用“必須”、“嚴禁”、“應(yīng)”、“不應(yīng)”、“不得”、“宜”、“不宜”等；用語應(yīng)分別采用“應(yīng)按……執(zhí)行”、“應(yīng)符合……要求”等。
(10)缺少能真實反映問題的工程照片。有的監(jiān)理單位手段落后，項目監(jiān)理機構(gòu)沒有配備數(shù)碼相機，監(jiān)理在現(xiàn)場發(fā)現(xiàn)的問題僅限于口頭說說或書面寫寫，沒有對存在的問題進行拍照取證并反映到暫停指令中，降低了反映問題的直觀性和客觀真實性。若承包單位在整改過程中，監(jiān)理也能拍照取證，不僅對監(jiān)理審查復(fù)工申請?zhí)峁⿴椭肄D(zhuǎn)報建設(shè)單位后有利于建設(shè)單位了解監(jiān)理工作情況，施工整改情況，增強監(jiān)理工作的可信度和權(quán)威。
(11)承包單位沒有及時填報工程復(fù)工報審表，監(jiān)理也沒有采取進一步的措施，造成工程暫停令沒有下文，內(nèi)容不閉合，資料不交圈；承包單位上報的復(fù)工申請及其附件內(nèi)容不完整，沒有按照監(jiān)理的要求上報；承包單位上報復(fù)工申請，總監(jiān)理沒有及時簽署意見，審核不認真、不嚴謹，出現(xiàn)工程進展障礙。
4 工程暫停令運用和簽發(fā)中的注意要點
一個優(yōu)秀的總監(jiān)必須掌握工程暫停令的規(guī)范運用方法，并學(xué)會使用工程暫停令去控制工程現(xiàn)場，控制承包單位履約。為此，總監(jiān)在運用和簽發(fā)工程暫停令過程中，應(yīng)注意以下幾點：
(1)運用工程暫停令一定要堅持原則。對不同原因造成的暫停施工要區(qū)別對待，做到公正合理。對于承包單位的原因造成的暫停施工，監(jiān)理不僅要要求其返工整改，還要對存在問題進行分析，落實問題的解決辦法，甚至還要對責任人進行處罰。對于非承包單位原因造成的停工，監(jiān)理人員應(yīng)根據(jù)實際情況給予承包單位相應(yīng)的工期和費用補償。
(2)總監(jiān)要經(jīng)常深入施工現(xiàn)場進行檢查和調(diào)研，準確、及時地發(fā)現(xiàn)工程中存在的問題，對需要暫停施工解決的問題要及時下達正確的、內(nèi)容詳實的、格式規(guī)范的、用語簡潔的工程暫停令，簽發(fā)的程序和要求應(yīng)符合監(jiān)理規(guī)范和委托監(jiān)理合同的約定。
(3)對暫停原因的表述要明確，存在的問題表述應(yīng)具體，要用數(shù)據(jù)說話。如“由于主樓四層樓板：④軸L3粱受力鋼筋規(guī)格實測為4φ20，設(shè)計為4φ25；⑤軸L4梁鋼筋保護層厚度局部實測值為32mm，設(shè)計值為25mm，已超出允許偏差±5mm；⑥軸L7梁箍筋間距實測值為250 mm，設(shè)計值為200mm，已超出允許偏差±20 mm。上述問題違反了《混凝土結(jié)構(gòu)工程施工質(zhì)量驗收規(guī)范》第5.5.1、5.5.2條款規(guī)定的(見下附照片)原因，現(xiàn)通知你方必須……”。當然工程暫停令若附有監(jiān)理實測實量的數(shù)據(jù)或檢測報告，則更具有說服力。
(4)要求暫停施工的開始時間、暫停時限、簽發(fā)簽收時間、承包單位申訴的時限等均應(yīng)具體明確。如“通知你方必須于2005年12月25日上午9時起，對本工程的××部位實施暫停施工”；“要求你方必須在48小時內(nèi)整改完畢并報監(jiān)理進行復(fù)查”；“2005年12月25日上午8時監(jiān)理簽發(fā)，上午8：10承包單位負責人簽收”；“如對本暫停令內(nèi)容有異議，請在24小時內(nèi)以書面形式向監(jiān)理提出”。
(5)要求暫停施工的內(nèi)容范圍必須明確。如“對本工程主樓三層①—⑤軸磚砌體抹灰工序、⑥—⑨軸磚砌體砌筑工序?qū)嵤⿻和Ｊ┕ぁ薄?
(6)監(jiān)理要求承包單位在暫停期間應(yīng)做好的各項工作要具體、詳細、完整。如“按下列要求做好各項工作：將上述存在質(zhì)量問題的部位進行返工整改，返工整改過程要通知現(xiàn)場監(jiān)理人員實施旁站監(jiān)理；針對以上問題，要求你方在復(fù)工申請時上報問題產(chǎn)生原因的分析，采取的整改措施、經(jīng)過和效果，并制定類似問題發(fā)生的預(yù)防措施；對相關(guān)責任人進行處罰”。
(7)不管是什么原因造成的工程暫停，工程暫停令均應(yīng)由總監(jiān)簽發(fā)。當監(jiān)理員、專業(yè)監(jiān)理工程師、總監(jiān)代表發(fā)現(xiàn)問題認為需暫停施工時，應(yīng)逐級上報，由總監(jiān)綜合分析睛況后簽發(fā)工程暫停令，并及時抄報建設(shè)單位；當建設(shè)單位要求暫停施工時，建設(shè)單位應(yīng)以監(jiān)理工作聯(lián)系單的形式指令總監(jiān)簽發(fā)工程暫停令。
本文引自【大連市建設(shè)監(jiān)理網(wǎng)】
